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“十三五”時(shí)期，在“土十條”及《土壤污染防治法》兩大綱領(lǐng)性文件指引下，我國基本建立了土壤污染防治政策管理框架，土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤修復(fù)行業(yè)也實(shí)現(xiàn)了從起步到飛速發(fā)展的跨越，成績斐然。然而行業(yè)目前仍然面臨自身發(fā)展動(dòng)力不足、尚未實(shí)現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展等問題。本文在“十三五”收官之際，從政府端、需求端、供給端三個(gè)角度對土壤修復(fù)行業(yè)政策市場現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并結(jié)合相關(guān)戰(zhàn)略任務(wù)安排，綜合研判“十四五”時(shí)期行業(yè)將進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵期，非市場化與市場化政策工具將得到雙強(qiáng)化，業(yè)務(wù)需求將向多元化、精細(xì)化轉(zhuǎn)變，模式與技術(shù)突破將加快推動(dòng)行業(yè)變革。
近些年來，我國城市的發(fā)展擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)的升級轉(zhuǎn)型使土地資源變得尤為緊缺，用地污染問題也逐漸暴露。為實(shí)現(xiàn)污染地塊的安全利用，土壤修復(fù)行業(yè)應(yīng)運(yùn)而生。2016年5月《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱“土十條”）的發(fā)布，拉開了土壤修復(fù)行業(yè)飛躍式發(fā)展的帷幕。自2019年1月1日起《土壤污染防治法》正式實(shí)施，標(biāo)志著行業(yè)進(jìn)入有法可依的階段。國家、地方相關(guān)文件出臺(tái)節(jié)奏隨之加快，政策法規(guī)體系正逐漸形成，為行業(yè)發(fā)展指明方向。然而，我國幅員遼闊，土壤污染問題復(fù)雜、多樣，污染隱蔽性極強(qiáng)，導(dǎo)致其治理迫切程度遠(yuǎn)低于水、大氣、固廢污染。相比《水污染防治法》（1984年通過）、《大氣污染防治法》（1987年通過）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年通過），《土壤污染防治法》（2018年通過）滯后20～30年，土壤修復(fù)工作基礎(chǔ)薄弱，土壤修復(fù)行業(yè)也仍未成熟，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展仍需各相關(guān)方共同努力在制度建設(shè)、模式探索、市場培育、技術(shù)研發(fā)等方面破局。
政府端：“十三五”基本形成五大工作機(jī)制
“土十條”與《土壤污染防治法》兩項(xiàng)頂層綱領(lǐng)性文件為我國土壤污染防治工作確定了“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與”[1-2]的大方向，同時(shí)也基本建立了五大重要工作機(jī)制。
部署土壤污染詳查及土壤監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)
土壤污染底數(shù)不清是過去嚴(yán)重制約我國土壤污染防治工作開展及市場發(fā)展的主要因素之一，黨中央、國務(wù)院高度重視相關(guān)工作，在2014年首次全國土壤污染狀況調(diào)查（簡稱“土壤調(diào)查”）的基礎(chǔ)上，部署安排全國土壤污染狀況詳查（簡稱“土壤詳查”）以及土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)（簡稱“監(jiān)測網(wǎng)”）工作?！笆濉逼陂g，生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部三部委聯(lián)合開展了首次全國土壤詳查，其中農(nóng)用地詳查布設(shè)點(diǎn)位達(dá)55.8萬個(gè)，超過首次土壤調(diào)查10倍左右；重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地調(diào)查方面涉及超過11.7萬家在產(chǎn)企業(yè)和遺留工業(yè)地塊，確定1.3萬家為重點(diǎn)調(diào)查對象[3]。監(jiān)測網(wǎng)方面，三部委已建成8萬余個(gè)監(jiān)測點(diǎn)位，已基本實(shí)現(xiàn)全國區(qū)縣和土壤類型全覆蓋。
實(shí)施農(nóng)用地源頭管控與分類管理
農(nóng)用地土壤污染防治以保障農(nóng)產(chǎn)品安全為主要目標(biāo)，以耕地為主要對象，核心工作主要包括源頭防控與分類管理兩部分。
源頭管控包括三個(gè)方向，一是農(nóng)業(yè)面源污染防治，如化肥、農(nóng)藥減量增效，農(nóng)膜回收利用，秸稈資源化，畜禽糞污資源化，病死畜禽無害化等；二是涉鎘等重金屬重點(diǎn)企業(yè)排查整治；三是非正規(guī)垃圾填埋場整治等。
分類管理方面，各地基于農(nóng)用地詳查結(jié)果以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，相應(yīng)地開展耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分工作，綜合考慮利用方式、地形地貌、污染程度、集中連片程度等因素，結(jié)合實(shí)際情況與相關(guān)技術(shù)規(guī)范，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，將耕地劃分為優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類、嚴(yán)格管控類三大類[4]。分類施策，整縣推進(jìn)。其中優(yōu)先保護(hù)類需嚴(yán)格保護(hù)，確保面積不減少、質(zhì)量不下降；安全利用類主要采取農(nóng)藝調(diào)控措施，在此基礎(chǔ)上輔以治理修復(fù)類措施；嚴(yán)格管控類則主要采取劃定禁止生產(chǎn)區(qū)域、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、退耕等措施，威脅地下水、飲用水水源安全的，還需采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施。
實(shí)施建設(shè)用地重點(diǎn)監(jiān)管與準(zhǔn)入管理
建設(shè)用地土壤污染防治以工礦用地等為主要對象，除嚴(yán)格防范新增污染外，與農(nóng)用地不同的是，對被污染的建設(shè)用地需實(shí)施準(zhǔn)入管理，即將建設(shè)用地土壤環(huán)境管理要求納入城市規(guī)劃和供地管理，土地開發(fā)利用必須符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求。此兩項(xiàng)工作分別對應(yīng)兩個(gè)名錄—土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位名錄、建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄。
土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位名錄由設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門制定并適時(shí)更新。與其他企事業(yè)單位相比，重點(diǎn)監(jiān)管單位需建立土壤污染隱患排查制度、制訂實(shí)施自行監(jiān)測方案、在拆除設(shè)施或建筑物時(shí)制訂土壤污染防治工作方案，以及在用途變更或者在其土地使用權(quán)收回、轉(zhuǎn)讓前開展土壤污染狀況調(diào)查等，是新建與在產(chǎn)企業(yè)土壤污染防治的重點(diǎn)對象。目前，31個(gè)?。▍^(qū)、市）以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)均公布了土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位名錄[5]，共計(jì)超過1萬家，其中浙江、河南、四川、河北、山東等地重點(diǎn)監(jiān)管單位數(shù)量超過800家。
建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄則由省級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同自然資源等主管部門制定，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)情況適時(shí)更新。列入名錄的地塊需采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)措施，未達(dá)目標(biāo)前禁止開工建設(shè)任何與風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)無關(guān)的項(xiàng)目。截至2020年12月底，除西藏外，30個(gè)?。▍^(qū)、市）均公示了建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄，共計(jì)688個(gè)地塊，超5800萬米2（見表1）。從數(shù)量上看，浙江（91個(gè)）、重慶（79個(gè)）、江蘇（61個(gè)）地塊最多。從面積上看，除北京、山西、陜西未公布其最新地塊面積外，重慶（690.85萬米2）、遼寧（610.56萬米2）、貴州（552.68萬米2）地塊面積最大。從污染類型來看，14個(gè)省份公布了主要污染物信息，共計(jì)278個(gè)地塊、2771.02萬米2，其中無機(jī)類地塊數(shù)量最多，共138個(gè)（934.37萬米2）；復(fù)合型污染面積最大，為1357.05萬米2（共85個(gè)）。從污染介質(zhì)來看，除土壤污染外，天津、浙江、重慶、寧夏公示了涉地下水污染的地塊，天津的42個(gè)地塊中有26個(gè)涉及地下水，浙江的91個(gè)地塊中有30個(gè)涉及地下水，重慶的79個(gè)地塊中有1個(gè)涉及地下水，寧夏僅1個(gè)地塊且涉地下水；天津、福建還公示了部分地塊的惡臭問題。此外，12個(gè)省份對治理措施進(jìn)行了公示，其中超70%的地塊數(shù)量采取治理修復(fù)措施，11個(gè)地塊采取治理修復(fù)＋風(fēng)險(xiǎn)管控的綜合措施。更新頻率方面，自《土壤污染防治法》實(shí)施以來，30個(gè)省份中有20個(gè)更新過名錄，其中浙江、北京、廣西等地名錄更新頻率較高，特別是浙江幾乎每兩周更新一次，或與其土地再開發(fā)利用需求高有關(guān)；約80%的地區(qū)更新地塊數(shù)量整體呈上漲趨勢，約60%的地區(qū)更新地塊面積整體呈上漲趨勢，主要與土壤詳查工作正在推進(jìn)且近兩年企業(yè)搬遷改造產(chǎn)生較多新增工業(yè)污染場地等原因有關(guān)。
建立土壤污染防治基金制度體系
除摸清污染底數(shù)、建立管理機(jī)制外，解決資金問題也是我國土壤污染防治的重點(diǎn)工作，作為其核心機(jī)制之一的土壤污染防治基金制度由中央土壤污染防治專項(xiàng)資金和省級土壤污染防治基金（以下簡稱“省級基金”）組成，主要用于支持農(nóng)用地土壤污染防治和土壤污染責(zé)任人或者土地使用權(quán)人無法認(rèn)定的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)以及政府規(guī)定的其他事項(xiàng)。立足通過財(cái)政手段以多種渠道、多種方式吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入土壤修復(fù)領(lǐng)域，解決土壤污染防治資金籌集問題。
為推動(dòng)落實(shí)“土十條”相關(guān)任務(wù)，2016年中央財(cái)政整合重金屬污染防治等專項(xiàng)資金，設(shè)立土壤污染防治專項(xiàng)資金，“十三五”時(shí)期累計(jì)計(jì)劃安排357.89億元，實(shí)際執(zhí)行281.24億元，為各地特別是中西部部分資金配套能力較弱的地區(qū)提供了強(qiáng)力支撐。2019年7月，財(cái)政部對重點(diǎn)支持范圍進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了土壤污染防治工作流程的全覆蓋，進(jìn)一步優(yōu)化了土壤污染防治專項(xiàng)資金使用效益。
在省級基金方面，根據(jù)《土壤污染防治法》要求，財(cái)政部等六部委于2020年2月印發(fā)《土壤污染防治基金管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），鼓勵(lì)土壤污染防治任務(wù)重、具備條件的省份設(shè)立基金，積極探索基金管理有效模式和回報(bào)機(jī)制，并將通過土壤污染防治專項(xiàng)資金對《管理辦法》出臺(tái)后一年內(nèi)建立基金的省份予以適當(dāng)支持。截至2020年年底，吉林、湖南、江蘇等陸續(xù)設(shè)立土壤污染防治基金。據(jù)悉，吉林省基金初步規(guī)模為13億元，2020年額度為3000萬元；湖南省基金總規(guī)模為12億元，首期規(guī)模為3億元；江蘇省基金總規(guī)模為20億元，由省人民政府投資基金認(rèn)繳出資6億元。
此外，為加大資金支持力度，在財(cái)政方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部也正在加快建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，鼓勵(lì)各地統(tǒng)籌涉農(nóng)相關(guān)資金，將受污染耕地安全利用等納入種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等任務(wù)；在基金方面，2020年7月由財(cái)政部牽頭成立的國家綠色發(fā)展基金（首期總規(guī)模885億元，其中財(cái)政部出資100億元）也將為土壤修復(fù)提供強(qiáng)力支持。
鼓勵(lì)“土壤修復(fù)＋”模式探索
為解決資金問題，除基金制度體系、責(zé)任險(xiǎn)試點(diǎn)、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)葘?shí)踐外，近期國家也逐漸加大對“土壤修復(fù)＋”模式探索的支持力度，希望通過將土壤修復(fù)與其他業(yè)務(wù)相結(jié)合的方式，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源化、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)綠色化，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)資本參與土壤修復(fù)業(yè)務(wù)的積極性。主要包括兩個(gè)方向：一是與土地利用相結(jié)合，貫徹“綠水青山就是金山銀山”理念，通過賦予土地使用權(quán)等激勵(lì)政策以解決土壤修復(fù)缺乏資金來源渠道、投入不足、環(huán)境效益難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收益等問題，同時(shí)提高再開發(fā)利用效率，如對工業(yè)污染地塊的“環(huán)境修復(fù)＋開發(fā)建設(shè)”模式、礦山的土地綜合修復(fù)利用模式以及近期生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委與國家開發(fā)銀行推動(dòng)的生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（以下簡稱“EOD模式”）試點(diǎn)等。二是與資源化利用相結(jié)合，如污染土壤資源化、修復(fù)植物資源化等，目前生態(tài)環(huán)境部等正在探索制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以提升土壤修復(fù)的盈利性。但目前“土壤修復(fù)＋”仍然處于試點(diǎn)示范探索階段，尚未真正成熟。
需求端：政策驅(qū)動(dòng)需求釋放特征顯著
分階段、分情況、分地區(qū)按需釋放
據(jù)2014年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，我國土壤調(diào)查點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)到16.1%，其中耕地點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)19.4%；典型地塊及其周邊土壤污染狀況中，重污染企業(yè)用地點(diǎn)位超標(biāo)率最高，達(dá)36.3%，工業(yè)廢棄地超標(biāo)率次之，達(dá)34.9%，采礦區(qū)超標(biāo)率排第三，達(dá)33.4%。若據(jù)此進(jìn)行估算，我國僅存量污染土壤修復(fù)市場需求便達(dá)萬億級。
雖然我國土壤污染修復(fù)市場需求巨大，但根據(jù)我國“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控”的土壤污染防治思路，并不鼓勵(lì)依靠巨大資金投入全部修復(fù)，而是從保障農(nóng)產(chǎn)品安全以及人居環(huán)境安全出發(fā)，結(jié)合實(shí)際精準(zhǔn)施策。據(jù)此判斷，即便在摸清土壤底數(shù)后，需求也仍是以一種較理性甚至保守的節(jié)奏分階段、分情況、分地區(qū)地釋放，而萬億級市場更像是一個(gè)美好的暢想。
對需求端而言，開展土壤污染防治工作主要有兩大動(dòng)力—土地利用價(jià)值以及土壤污染防治監(jiān)管考核壓力。對于土地利用價(jià)值高的地塊（以建設(shè)用地為主），修復(fù)積極性較高；而對于土地利用價(jià)值較低的地塊（特別是農(nóng)用地等），法治監(jiān)管與責(zé)任落實(shí)則是推動(dòng)修復(fù)的主要?jiǎng)恿χ?。我國“十三五”首次將土壤環(huán)境質(zhì)量納入指標(biāo)考核體系并定為約束性指標(biāo)—到2020年受污染耕地安全利用率達(dá)到90%左右，污染地塊安全利用率達(dá)到90%以上。對于農(nóng)用地，還要求到2020年，受污染耕地治理與修復(fù)面積達(dá)到1000萬畝（合66.7萬公頃）。加之部署首次全國土壤詳查及全國土壤監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)、先行區(qū)以及試點(diǎn)示范等工作，顯著地帶動(dòng)了市場發(fā)展。
其中，在土壤詳查、監(jiān)測方面，農(nóng)用地詳查調(diào)動(dòng)了約3.5萬人參與，建設(shè)用地重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)動(dòng)員了超過500家第三方調(diào)查單位參與，假設(shè)單位點(diǎn)位投資額為1萬元，概算總需求超60億元。耕地治理修復(fù)任務(wù)若按3000元/畝（合45000元/公頃）的單價(jià)估算，修復(fù)資金需求達(dá)約300億元。在建設(shè)用地污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄方面，若按750元/米2的單價(jià)概算，投資需求超450億元（含退出地塊），其中，因目前名錄中約30%的地塊尚未開展修復(fù)，預(yù)計(jì)仍有超130億元需求待釋放。同時(shí)，在產(chǎn)企業(yè)監(jiān)測與修復(fù)工作也進(jìn)入起步發(fā)展階段。此外，歷史遺留與在建/生產(chǎn)礦山修復(fù)工作亦在同步開展，根據(jù)自然資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2018年全國累計(jì)完成治理恢復(fù)土地面積超98萬公頃。
除土壤污染防治任務(wù)等帶來的項(xiàng)目的直接釋放外，近期的全域土地綜合整治、地下水污染防治工作推進(jìn)、2020年《固體廢物污染環(huán)境防治法》的修訂實(shí)施、“清廢”行動(dòng)、?；飞a(chǎn)企業(yè)搬遷改造、化工園區(qū)環(huán)境整治提升與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以及重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)修復(fù)等亦間接地加速了局部地區(qū)和領(lǐng)域土壤修復(fù)需求的釋放。
行業(yè)累計(jì)公示合同額增長迅速
從實(shí)際情況看，若以2007年北京原化工三廠項(xiàng)目作為土壤修復(fù)市場發(fā)展的起點(diǎn)，截至2020年年底，根據(jù)中國土壤環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等統(tǒng)計(jì)，行業(yè)公示合同額累計(jì)超850億元（見圖1）?！笆濉逼陂g，在“土十條”等政策拉動(dòng)下市場增速顯著，公示合同額占總約88%，年均復(fù)合增長率超65%，與上述根據(jù)任務(wù)概算的規(guī)模對比發(fā)現(xiàn)，政策驅(qū)動(dòng)特征顯著。從業(yè)務(wù)對象看，工業(yè)污染場地項(xiàng)目金額約占半數(shù)，農(nóng)用地、礦山次之。從業(yè)務(wù)類型看，修復(fù)工程類項(xiàng)目金額占70%～80%；調(diào)查、評估等咨詢服務(wù)類項(xiàng)目近年來在土壤詳查監(jiān)測等任務(wù)帶動(dòng)下呈上升趨勢，2019年占比達(dá)20%左右。從分布地區(qū)看，東部發(fā)達(dá)地區(qū)率先開展工作，直至2019年全國31個(gè)?。▍^(qū)、市）均開展了招標(biāo)，主要得益于《土壤污染防治法》的實(shí)施以及土壤詳查等工作的推進(jìn)。從出資方看，政府出資占比約80%，其中由地方土儲(chǔ)部門、鎮(zhèn)政府出資的項(xiàng)目金額約占25%，該類項(xiàng)目以“受益者付費(fèi)”模式為主，污染責(zé)任人出資占比不足15%，且以工業(yè)污染場地居多。《土壤污染防治法》及多項(xiàng)市場化政策工具實(shí)踐推動(dòng)社會(huì)資本積極參與土壤修復(fù)市場，但發(fā)展空間仍然巨大。
供給端：經(jīng)歷“野蠻生長”期，需由量變向質(zhì)變發(fā)展
從業(yè)企業(yè)數(shù)量迅速擴(kuò)張，市場呈低集中寡占型
在“土十條”拉動(dòng)下，近5年企業(yè)迅速入場，截至2020年12月底，天眼查顯示，經(jīng)營范圍含土壤修復(fù)的企業(yè)有21422家，近1年內(nèi)成立的有3456家，約占16%，近5年內(nèi)成立的有17091家，約占80%，此外還不乏跨界轉(zhuǎn)型的老牌企業(yè)。行業(yè)新進(jìn)入者中，尤以大型央企及省級環(huán)保集團(tuán)等國資企業(yè)最為矚目，且隨著土壤環(huán)境要求趨嚴(yán)，地方城建集團(tuán)亦加快布局。但總體來說，目前行業(yè)仍以中小企業(yè)為主，“十三五”期間發(fā)生的主要并購案僅10余例，且多為技術(shù)并購或外來者進(jìn)入型并購，行業(yè)內(nèi)部整合的較少，市場屬低集中寡占型，尚未進(jìn)入整合期。
技術(shù)研發(fā)實(shí)現(xiàn)突飛猛進(jìn)，技術(shù)轉(zhuǎn)化率仍然較低
我國土壤修復(fù)技術(shù)研究自“十五”起步，“十一五”“十二五”期間初步構(gòu)建了污染土壤及場地修復(fù)的技術(shù)綜合管理體系，“十三五”啟動(dòng)兩項(xiàng)國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃，撥款超26億元支持農(nóng)田與場地治理關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)。目前在藥劑設(shè)備和技術(shù)規(guī)?；瘧?yīng)用方面已實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，技術(shù)專利占全球60%以上，與發(fā)達(dá)國家的差距正在加快縮短[6]。若以“土壤修復(fù)”為關(guān)鍵詞在SooPAT數(shù)據(jù)庫進(jìn)行檢索，截至2020年12月31日，我國土壤修復(fù)相關(guān)專利共8888項(xiàng)，2016—2020年發(fā)布的專利約占總數(shù)的87%，近5年研發(fā)速度顯著加快。排名在前20的專利申請人中科研院所約占55%，企業(yè)個(gè)人約占45%，社會(huì)資本投入研發(fā)積極性高。但從實(shí)際工程應(yīng)用來看，技術(shù)轉(zhuǎn)化率較低，設(shè)備技術(shù)國產(chǎn)化水平仍待提升。
項(xiàng)目模式仍以EPC為主，其他模式尚在探索中
與土建工程類似，土壤修復(fù)工程多采用工程總承包模式（以下簡稱“EPC模式”）。該模式對承包方而言資金風(fēng)險(xiǎn)較低，但對業(yè)主而言資金壓力較大，且易導(dǎo)致經(jīng)營生產(chǎn)的不穩(wěn)定，長期來看制約了行業(yè)的發(fā)展。與EPC模式相比，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式等融資方法更加靈活，但土壤修復(fù)缺乏后續(xù)盈利點(diǎn)，多以與其他盈利模式清晰的項(xiàng)目打包發(fā)行為主。隨著對國家近期鼓勵(lì)的“土壤修復(fù)＋”模式（如EOD等）的探索實(shí)踐，行業(yè)或迎來新機(jī)遇。
“十四五”展望：行業(yè)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵期
良好的生態(tài)環(huán)境是實(shí)現(xiàn)“雙循環(huán)”的重要基石，是樹立大國自信的重要基礎(chǔ)，除保護(hù)碧水藍(lán)天外，保障人民吃得放心、住得安心也尤為關(guān)鍵?！笆濉逼陂g，我國基本建立土壤污染防治政策管理框架，使土壤污染加重趨勢得到初步遏制[7]，也推動(dòng)行業(yè)實(shí)現(xiàn)了飛速發(fā)展，成績斐然。然而目前現(xiàn)實(shí)問題、矛盾仍然較多，與水、大氣、固廢治理行業(yè)相比，土壤修復(fù)行業(yè)積極性不足、自身發(fā)展動(dòng)力不足，究其原因，主要是污染底數(shù)不清、責(zé)任落實(shí)不到位、資金短缺等，同時(shí)治理措施粗放、不規(guī)范競爭等問題也制約了行業(yè)規(guī)范化發(fā)展。與全球土壤修復(fù)行業(yè)占環(huán)保產(chǎn)業(yè)4%～5%的占比相比，我國土壤修復(fù)行業(yè)僅占環(huán)保產(chǎn)業(yè)的1%～2%，仍存在較大發(fā)展空間。根據(jù)“土十條”要求，土壤環(huán)境質(zhì)量將由2020年的“加重趨勢得到初步遏制”到2030年扭轉(zhuǎn)為“穩(wěn)中向好”，結(jié)合我國新發(fā)展理念以及2035年基本實(shí)現(xiàn)美麗中國等目標(biāo)，預(yù)計(jì)土壤修復(fù)行業(yè)將在“十四五”時(shí)期進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵期。
政府端：監(jiān)管治理與市場化工具雙強(qiáng)化
一是將突出依法、科學(xué)、精準(zhǔn)治污。首次全國土壤詳查及監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)預(yù)計(jì)于2020年年底完成，其成果將系統(tǒng)性指導(dǎo)“十四五”土壤污染防治工作，助力精準(zhǔn)解決重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)污染物問題，且土壤監(jiān)測也將進(jìn)入常態(tài)化，技術(shù)手段、制度建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)持續(xù)加強(qiáng)，監(jiān)管能力進(jìn)一步提升。
二是將進(jìn)一步壓實(shí)各級政府責(zé)任。我國“十三五”規(guī)劃首次提出土壤環(huán)境約束性指標(biāo)，但因?yàn)榇饲拔廴镜讛?shù)不清、監(jiān)測能力建設(shè)不足等原因，難以實(shí)現(xiàn)有效的考核監(jiān)督。目前國家正在組織相關(guān)實(shí)踐探索，待“土十條”終期考核完成后，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)將助力“十四五”期間進(jìn)一步落實(shí)各級政府職責(zé)，推動(dòng)土壤污染防治工作。同時(shí)，土壤詳查結(jié)果將按照一定的程序、以合適的方式予以發(fā)布，將進(jìn)一步加強(qiáng)信息公開、完善公眾參與機(jī)制。
三是將建設(shè)落實(shí)土壤污染責(zé)任制度體系?！罢l污染、誰修復(fù)”的落實(shí)不到位長期以來限制了土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展。我國提出到2025年構(gòu)建現(xiàn)代化環(huán)境治理體系，其中“落實(shí)各類主體責(zé)任”“嚴(yán)格落實(shí)‘誰污染、誰付費(fèi)’政策導(dǎo)向”是重要的組成部分。生態(tài)環(huán)境部目前正在編制建設(shè)用地、農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定暫行辦法，預(yù)計(jì)將于“十四五”出臺(tái)實(shí)施，將結(jié)合監(jiān)管執(zhí)法進(jìn)一步壓實(shí)污染責(zé)任人責(zé)任。
四是將完善市場化工具改善資金短缺問題。因污染底數(shù)不清、資金需求規(guī)模不明等原因，“十三五”時(shí)期部分地區(qū)存在土壤污染防治專項(xiàng)資金落地難、使用效益偏低等問題；省級基金等投融資機(jī)制、“土壤修復(fù)＋”模式等也尚未成熟。各地目前正在加快推進(jìn)試點(diǎn)示范工作，如何在各類探索的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化政策引導(dǎo)，合理調(diào)動(dòng)市場投入土壤修復(fù)的積極性，將是“十四五”時(shí)期土壤污染防治工作的重要內(nèi)容之一。
五是將不斷完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)。目前我國土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范仍然存在背景值和環(huán)境基準(zhǔn)嚴(yán)重不足以及缺乏技術(shù)規(guī)范性文件等問題，難以支持國家及區(qū)域土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化和差異化管理。在土壤詳查與監(jiān)測網(wǎng)堅(jiān)實(shí)數(shù)據(jù)支撐下，生態(tài)環(huán)境部等有關(guān)部門正在土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、原位熱脫附等技術(shù)規(guī)范、污染土壤與修復(fù)植物資源化利用、污染地塊修復(fù)后期管理等方面加大研究力度，將持續(xù)完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，推動(dòng)行業(yè)規(guī)范化發(fā)展。
需求端：業(yè)務(wù)需求向多元化、精細(xì)化轉(zhuǎn)變
一是在業(yè)務(wù)對象方面，將逐漸轉(zhuǎn)向在產(chǎn)企業(yè)監(jiān)測修復(fù)等，存量需求也將得到不斷挖掘。盡管整體上市場仍將聚焦于歷史遺留或關(guān)停搬遷產(chǎn)生的工業(yè)污染場地，但隨著修復(fù)工作的推進(jìn)及對企業(yè)環(huán)境管理的日趨規(guī)范，重心將逐步轉(zhuǎn)向?qū)π陆ā⒃诋a(chǎn)企業(yè)的地塊監(jiān)測、修復(fù)與風(fēng)險(xiǎn)管控。此外，存量地塊中除目前重點(diǎn)關(guān)注的有色金屬礦采選、有色冶煉、石油開采、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)以及危險(xiǎn)廢物與生活垃圾處理等場地，其他地塊需求也或?qū)⒌玫讲粩嗤诰?，如結(jié)合2019年3月生態(tài)環(huán)境部等五部委印發(fā)的《地下水污染防治實(shí)施方案》中對加油站等區(qū)域周邊地下水調(diào)查評估以及防滲改造等工作部署以及美國、比利時(shí)等發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗(yàn)，加油站調(diào)查修復(fù)需求或?qū)⒂楷F(xiàn)。
二是在業(yè)務(wù)構(gòu)成方面，咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展空間大。一方面，根據(jù)每十年一次的土壤詳查及常態(tài)化工作中的土壤監(jiān)測網(wǎng)等任務(wù)安排，土壤調(diào)查監(jiān)測需求將穩(wěn)定釋放；在“預(yù)防優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控”的大方向指引下，隨著土壤環(huán)境管理的規(guī)范化，準(zhǔn)確研判土壤污染風(fēng)險(xiǎn)以及監(jiān)測土壤污染情況將成為新建與在產(chǎn)項(xiàng)目土壤污染防治的首要要求。另一方面，參照國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，充分的前期調(diào)查投入將有效降低修復(fù)工程投入并提高治理準(zhǔn)確性，隨著對精細(xì)化要求的提升，修復(fù)工程前期調(diào)查、評估、設(shè)計(jì)等咨詢服務(wù)的投入預(yù)計(jì)也將得到加大，推動(dòng)修復(fù)工程由“土方”工程向方案設(shè)計(jì)和工程設(shè)計(jì)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。綜合以上判斷，土壤修復(fù)咨詢服務(wù)業(yè)將有較大發(fā)展機(jī)遇。
三是在城鄉(xiāng)分布方面，農(nóng)村土地修復(fù)項(xiàng)目熱度或?qū)⑻嵘?。在我國全面消除絕對貧困之際，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、牢牢把住糧食安全主動(dòng)權(quán)被擺在了越來越重要的位置上。習(xí)近平總書記在2020年12月28—29日召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，構(gòu)建新發(fā)展格局，把戰(zhàn)略基點(diǎn)放在擴(kuò)大內(nèi)需上，農(nóng)村有巨大空間，可以大有作為。要加快發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，要落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，要加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)土壤污染等治理和修復(fù)。隨著2019年修訂的《土地管理法》的正式實(shí)施，支持集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市等一系列措施為優(yōu)化鄉(xiāng)村土地利用作出重大改革；在資金方面，根據(jù)2020年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，預(yù)計(jì)到“十四五”期末，每年將給農(nóng)村建設(shè)帶來超過3000億元的新增資金，其中多項(xiàng)重點(diǎn)支持范圍涉及土壤與生態(tài)修復(fù)等。綜合以上判斷，“十四五”農(nóng)村耕地以及建設(shè)用地污染防治需求或?qū)⑦M(jìn)一步提升，但整體上仍將以胡煥庸線以東南的地區(qū)為主戰(zhàn)場。
四是在服務(wù)模式方面，“系統(tǒng)治理＋開發(fā)”需求將提升。隨著生態(tài)文明建設(shè)、“綠水青山就是金山銀山”理念在全國范圍內(nèi)的推行以及生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等的探索實(shí)踐，土壤環(huán)境安全與土地開發(fā)、生態(tài)環(huán)境的結(jié)合將更加緊密，水、氣、土、固聯(lián)防共治（以地下水、固廢為主）、山水林田湖草共治、“修復(fù)＋開發(fā)”等“系統(tǒng)治理＋開發(fā)”模式或?qū)橥寥佬迯?fù)帶來新的增長點(diǎn)。
供給端：模式與技術(shù)突破推動(dòng)行業(yè)變革
一是在模式方面，“系統(tǒng)治理＋開發(fā)”或?qū)⒓涌旄偁幐窬肿兓?。未來隨著“系統(tǒng)治理＋開發(fā)”項(xiàng)目機(jī)會(huì)的不斷涌現(xiàn)，對行業(yè)企業(yè)服務(wù)與融資能力也相應(yīng)地提出了更高要求，或?qū)韮纱笞兓?。一方面，或?qū)⑼苿?dòng)從業(yè)企業(yè)特別是龍頭企業(yè)，加大在環(huán)境綜合治理、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)以及土地開發(fā)等項(xiàng)目上的聯(lián)系與布局，使企業(yè)由單一的土壤修復(fù)服務(wù)商向城市、鄉(xiāng)村或工業(yè)生態(tài)環(huán)境綜合服務(wù)商轉(zhuǎn)變。另一方面，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的專業(yè)服務(wù)商（如固廢處理企業(yè)、水處理企業(yè)、地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)等）也或?qū)⒓哟笸寥佬迯?fù)業(yè)務(wù)布局，行業(yè)競爭將進(jìn)一步白熱化，甚至推動(dòng)行業(yè)加快進(jìn)入整合期。
二是在技術(shù)方面，掌握獨(dú)門絕技的企業(yè)將開辟新的發(fā)展道路。對技術(shù)提升的需求主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，對設(shè)備國產(chǎn)化的需求仍然較大；另一方面，對精細(xì)化、綠色高效技術(shù)研發(fā)應(yīng)用的需求在不斷提升，包括低成本、綠色高效和可持續(xù)的原位水土共治、風(fēng)險(xiǎn)管控及配套的監(jiān)測管理、在產(chǎn)企業(yè)修復(fù)、技術(shù)耦合等，能夠在技術(shù)中得到突破的企業(yè)將占領(lǐng)發(fā)展新高地。
